ORIGINAL COM DEFEITÕ EfiiRrit).
Cre."2ãO1 ISSN- 147-1537
18.Portanto, não teto o Senado Federal competência para estabelecer limites para as operações de crédito das entidades inz,sianics da administração indireta de Estados c Municípios, com exceção das autarquias. 19.Aliás, regulando a matéria, encontra-se em sigor a Ren" "5, de 1998, na qual o Senado Federal dispõe sobre as operações de crédito dos entes políticos e de suas autarquias e fundaçõe, . nada dispondo sobre todas as demais entidade, controladas direta ou indiretamente 3 r5 De,.n forma, é de se concluir que, quanto aos limites. não •••• há, por ausência na lei e por incompetência de Senado Federal a rara mda a.administração pública, mas tão somente para (a) 1 . 111.10 e todas as suas entidades controladas - art 52. VII. (h) os Fstados Municípios e suas autarquias e fundações - idem. e (C) se estabelecidos dessa forma pelo Senado, também para as empresas estatais dependentes estaduais e municipais a teor do art V. h, da LRF 21 Passo agora a examinar as condições para.as operações de crédito São elas enumeradas no § I° do art 32. conforme segue. analisadas uma a . uma. - existência de prévia -e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica: 22.Embora o art. 165, § V, da Constituição, disponha que a lei orçamentária anual compreenderá (a) o orçamento fiscal referenteaos Poderes da União, seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, (b) o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e (c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todos os orgãos e entidades a ela vinculados, da administração direta ou indireta, de há muito que as Leis de Diretrizes Orçamentárias, inclusive a de n° 9.995. de 25 de julho de 2000 ts1, abrangem conjunto menor, in verbis: "Art. 6° Os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderão a programação dos Puderes da União, seus fundos, órgãos, autalquisis. inshisise especiais, e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou iniiiietainenie, detenha a 111d/Und do capital social com direito ti siou e que dela xesebam recursos do Tesouro Nacional, desendo a correspondente execução orçamentária e financeira ser registrada na mo&lida& total nu Sistema Integrado de Administração Financeira do Ousaria Federal - Siiifi. Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo as-em/mesas que iesebani rastilhos da União apenas sob a forma de: I participação acionária, II pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços; pagamento de empréstimos e -financiamentos conceIII didos: e IV transferência para aplicação env programas de finan .iamento nos termos do disposto nos arts. 159. inciso I, alínea c, e 239. § 1°, da Constituição." (grifei) 23.0u seja, com alguma variação, a LDO adotou a unicidade orçamentária apenas para a União, seus fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, em simetria com o conceito amplo de ente da Federação adotado pela LRF. 24 A Constituição, no § 8 0 do art. 165, estabelece que "a lei orçamentaria anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à Fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para.., a contratação de operações de crédito", 25.Parece claro que as operações de crédito a que se refere o dispositivo constitucional são aquelas que impactam as receitas c, eventualmente, se houver delas alguma amortização no exercício, as despesas sonstantes da lei orçamentária. 26.Como a LDO, que orienta a elaboração da lei orçamentada anual ' 10,, determina que o orçamento inclua apenas a programação da L'nião e de seus fundos, autarquias, fundações e estatais dependentes. somente as operações de crédito dessas entidades poderiam ser autorizadas na lei , orçainentária anual. 27.Dessa forma, não é compatível com as normas orçamentárias, pelo menos no plano federal, a exigência •de autorização na lei orçamentária ou cio seus créditos adicionais "" para- a-contratação de ,perasões de crédito por integrantes da administração indireta outros que aqueles já referidos na LRF e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, 28 Menos ainda aplicável a exigência de lei específica, noiadamente à lur drsombreamento às empresas privadas, quanto a seus direitos e obrigações, que a Constituição deu às empresas públicas -e sociedades de economia mista 02' 29 Como se não bastasse. leitura &contraria sensu do § 6° do art da I.RF les a ao entendimento de que não devem integrar a lei orçamentária da União as receitas e despesas das empresas controladas. 30.Com efeito, tal dispositivo comanda a integração, no orçamento da União, como sua despesa, das despesas do Banco Central do Brasil com custeio e investimentos. A conclusão é inafastável: de ordinário, as despesas das entidades vinculadas não integram o orçamento da União. II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações-por antecipação de receita; 31.Mutatis mutandis, aplica-se aqui a argumentação. apresentada quanto ao inciso anterior. III - observância dos limites e -condições fixados pelo Senado Federal: 32.Como já dito anteriormente, não detém o Senado Federal sumpetênsia para estabelecer limites-e condições para as operações-de srédito de entidades estaduais e municipais outros que os- entes políticos e suas autarquias. Quanto. à administração federal, a competência da Casa Legislatisa a respeito abrange todas as entidades. IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; 33.Nesse ponto específico, a competência do Senado Fe• dera!, nos termos do art. 52, V, da Constituição, se limita-às operações de crédito externo das pessoas políticas.
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; 34.Segundo o mencionado dispositivo constitucional, é vedada "a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas Mediante créditos suplementares ou especiais-com- finalidade precisa, aprovados pelo-Poder-Legislativo por maioria absoluta." 35.Esse contando traz a chamada "regra de ouro", que pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações .de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual. Aqui, além de as controladas não dependentes não integrarem o orçamento, como Visto antes, cabe o comentário de que a- contabilidade empresarial, que é utilizada pelas sociedades de economia mista " -e empresas públicas, não apresenta a dicotomia, própria da administração miblida, entre despesas de capital-e despesas correntes 041. 36.Aliás, admitir-se que a "regra de ouro" alcança as estatais não dependentes levaria a uma situação no- mínimo esdrúxula: a administração direta, pela exceção constante do art. 167; Ilf, pode, presente autorização orçamentária excepcional, realizar operações de crédito além do montante das despesas de capitai. As estatais não dependentes, por -não serem, de modo algum, objeto de legislação orçamentária, o impedimento seria absoluto! 37.Por outro lado, conto as receitas e despesas das controladas não dependentes não integram o orçamento do ente político, não há como onerar o limite de operações de crédito deste com as operações daquelas. VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. 38.As restrições estão espalhadas no texto legal. Examino-as a seguir. 39,A primeira delas, que é, na verdade, uma- vedação, se encontra no art. 23, que dispõe que a não observância dos critérios e prazos para a redução da despesa com pessoal' leva à proibição da realização de operações de crédito, ressalvadas as de refinanciamento da dívida mobiliária ou destinadas à redução -das despesas com pessoal Conto não há limite às despesas com pessoal na administração indireta, a ela não se aplica esta vedação, 40.A seguir, outra proibição, Constante do art. 31, vinculada ao -excesso -do limite para a dívida consolidada de um elite da Federação. Não eliminado o xcesso, na forma e prazo la estabelecidos, o ente da Federação ficará proibido, até a regularização; de realizar operação de crédito, ressalvado o refinanciamento do principal da dívida mobiliária, COMO as-controladas não dependentes não integram o- conceito amplo de ente da Federação constante da LRF, a elas igualmente não se aplica esta restrição. 41.0 art. 35 traz vedação que atinge a toda a administração pública, ao proibir a realização de operação de crédito entre um ente da Federação e outro, neste último incluída toda a administração indireta. Como ao Ministério da Fazenda compete verificar o atendimento dos limites e condições para a realilação de tais operações pelos entes da Federação, estes, torno um dos partícipes de eventu,,i operação vedada dependem- da verificação ministerial para a em,cretização da operação. Assim sendo, despiciendo controlar a observância desta norma pelo lado da controlada não dependente. 42.0 =sino raciocínio se aplica (a) à exceção constante do §1° do art. 35 em relação às operações entre instituição financeira de um ente e outro ente e (b) à vedação, mencionada no § 2° do mesmo artigo, de operações ente instituição financeira estatal e seu controlador. Verifica-se a infiingência pelo tomador, o ente da Federação. 43.Pelo art. 37, são equiparadas a operação de crédito e estão vedadas: (a) a "captação de recursos a título de antecipação de refeita de tributo ou contribuição...", (b) o "recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou In, diretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros ou dividendos...", (c) a "assunção direta de Compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de benS, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de-rittilo de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais depen. dentes," e (d) a "assunção de obrigação, sem autorização orçamen, dna, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços". 44.Tais vadações IAM se aplicam às empresas controladas, mas ao Poder Público, ao ente político. Seguindo as -alíneas, só tem titularidade para instituir tributo ou contribuição-a pessoa política ou suas autarquias. Em seguida, o que se veda é o recebimento, não o io o controlador. A pagamento. Logo, a proibição tem como destinatár alínea c, de redação confusa, ao excetuar as estatais -dependentes sinaliza no sentido de que o . destinatário, também aqui, é- o- ente político. Finalmente, a última alínea, vinculada zr orçamento„.restringe o alcance às pessoas incluídas na lei orçamentária anual do ente político. 45.0 art. 38 traz as condições para as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. -Operação típica de ente político, essas .condições não se aplicam à administração indireta. 46.0 art. 40 eitida das regras para a concessão de- garantias pelos entes, submetendo-a às normas -do art. 32'e, quanto à União, também aos limites e condições estabelecidos pelo Senado Federal (15)
47.0 §, 6° do art. 40 traz regra proibitiva, vedando a todas as entidades integrantes da administração indireta . a concessão de garantias, exceção feita, no § 7° do mesmo artigo, ás garantias prestadas (a) pelas -instituições financeiras às empresas nacionais e (b). por controlada a suas subsidiárias e controladas. Como-é regra proibitiva absoluta, -não-há nada a ser examinado-pelo Ministério-da . Fazenda. • 48.A exceção referida na alínea a .do artículo- anterior 'é inteiramente sem sentido, eis -que o § 8° doma. 40 diz textualmente que "excetua-se do disposto -neste artigo a garantia-prestada por instituições 'financeiras estatais, .que se submeterão às normas -aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo toin.p legiálação pertinente". Se não se aplica o artigo inteiro, por óbvio não sé aplicam nem a yedação do § 6°, nem a exceção do § 7°!
49.0 ultimo parágrafo deste artigo determina que ente da Federação que tiver dívida honrada pela União ou por Estado, em razão de garantia prestada, ficará impedido de ter acesso a novos créditos até à liquidação da dívida. Novamente, restrição não incidente sobre a admiaistração indireta. 50.Na Seção relativa aos Restos a Pagar, composta unicamente do art. 42, encontra-se a vedação a que titular de Poder ou órgão contraia, nos últimos oito meses de mandato, obrigação de despesa que não possa ser cumprida inteiramente no seu mandato ou que, havendo parcelas para o exercício seguinte, não haja dispo nibilidade de caixa suficiente para o pagamento. Claro, apenas a administração pública strictu senso é destinatária da norma, 51.Por fim, o § 2° do art. 51, combinado com o § 2 0 do art. 52 e com o § 3° do art. 53 impede, até que a situação esteja regularizada, que os entes da Federação recebam transferências s oluntárias e contratem operações de crédito se, nos prazos previstos, (a) deixar a -União de publicar a consolidação nacional-das cOntas, (b) deixarem Estados e Municípios de enviarem suas contas ao Poder Executivo da Uniãci, ou (c) não publicarem os Poderes Públicos e o Ministério Público o Relatório Resuniido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal. Mais uma vez, regra não destinada à administração indireta. 52:De todo o exposto até aqui, resta claro não haver limites e condições aplicáveis às entidades integrantes da administração pública, outras que aquelas incluídas no conceito amplo de ente da Federação constante da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a grande exceção das empresas controladas pela União, cujos limites e condições a serem verificados são exclusivamente aqueles fixados pelo Sentido Federal, no exercício da-competência nele atribuída pelo art. 52, VIL da Constituição, não lhes havendo a LRF imposto qualquer outra restrição. 53.Voltarei às estatais federais não dependentes mais adiante. 54.Passo, agora, a- examinar mi questão sob outra -ótica, a das normas incidentes sobre as operações realizadas em desacordo com .a LRF. 55.Segund.o o art. 33 da Lei Complementar " o, a "instituição financeira, que contratar operação de crédito com ente da.Federação.„ deverá, exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos".. 56.Portanto, nas contratações com todas as estatais não dependentes, incluídas as federais, não há a obrigação de a instituição financeira, exigir tal comprovação. 57.0 § I° -do- art. 33 diz- que a operação realizada com 'fração do disposto na LRF serã.considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, =diante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros. Sendo parágrafo, esta. disposição se refere apenas às-operações referidas no , caput do artigo, ou- seja, às operações financeiras dos entes da 'Federação. 58.Mesmo que se quisesse- achnitir que o legislador cometeu uma atecnia e que o parágrafo teria vida autónoma, isto é, que alcançaria as operações de crédito de toda a administração pública, a leitura dos demais parágrafos -do mesmo artigo deixa patente que o dispositivo inteiro -somente incide sobre as contratações dos entes da Federação. 59.De fato, o- § 2° do art. 33 cuida de-como- se procede à devolução-dos recursos, em-caso de operação de crédito .considerada nula, se não realizada no mesmo exercício. E aí, -determina a consignação de reserva específica na lei orçamentária, algo estranho às . estatais não dependentes. oador à vedação de realização de novas -60.0 § 3°. sujeita olm operações de crédito enquanto não cancelada ou amortizada a operação nula ou constituída a respectiva reserva- ,na lei orçamentária. Tratando-de lei orçaráentária, o destinatário, também -aqui, é somente ente da Federação. 6-1.Finalmente, o § 4° estende a obrigatoriedade de constituição de reserva para o excesso observado quanto à "regra de ouro". Novamente, nada_ a ver com estatais não dependentes. -62.Lendo _conjuntamente -os Mis. 32 e 33, um cuidando dos limites e condições para as operações de crédito, outro tratando da nulidade - e seus efeitos - das operações-em infração à lei, chego à conclusão de que-também-as estatais4ederais-iião dependentes —que, COMO visto ahtericirmente, somente estão sujeitas aos limites e condições estabelecidos -pelo senado Federal - não estão-sujeitas -ao regrai-moto da LRF, em suas operações de crédito. 63:Isto porque não-há sentido lógico jurídico-em entender-se mie a LRF criou ama -norma- que, dependendo do ator, sanciona ou não uma conduta. Em outras palavras, se- o ente da Federação infringir as normas da lei quanto às operações de crédito, ela -será considerada nula; se a operação for de-estatal não dependente, silente Ú a lei quanto aos efeitos da irre_gitlaridado .645Veja-se s lei por Inteiro e a conclusão , de . quem seu objeto fica ainda mais -cristalina. A' que se destina a. Lei. Complementar n° 101, , de 2000?- A obrigar à responsabilidade na gestão -fiscal: E para esse objetivo, tentou criar um- conjunto abrangente, partindo da elaboração da lei de diretrizes orçamentárias, á da lei orçamentária--anual, seguindo pela execução -do 'orçamento, pelas. re- gras.Para receita e deapesa públicas (tratando especificamente a des. pesa. com -pessoal, refletindo a preocupação do, legislador constitucional, -expressa no art. 169 -da Carta Magna) . e cuidando-das operações de crédito-é da gestão do Patriinõttio público. -65.Parapropiciar um controle eficiente, sobre a obediência a essas normas, -traz a lei -a seguir regras quanto à. transparência, controle e a fiscalização. g quem -são os Obrigadoà à transparência?' Os entes de Federação éseuS -agentes (chefes de Poderes e, de-órgãOs estatais). Quein:preSta contas? Os Chefeá de Poderás O do-Ministério Público. Onde a obrigaçãO,..por força da LRF,, para-oa dirigentes do estatais não dependentes ou mesmo -pára os chefes dos Executivos quanto às -operações- dessas empresas?. 6,6.Não tem sentido,dd ponto de vista- sistéinico, submeter-se aS opetaçoeS de erédito .dat,controladaa não dependentes aos ditames LRF, 'sem que classe sujeiteni-aás.mecaniamos .de , controle na lei estabelecidos.'
