II
BAGENTOT
Não sei a quem devo a fortuna de ter conhecido a obra de Bagehot, ou si a encontrei por acaso entre as novidades da livraria Lailhacar, no Recife. Si soubesse quem me poz em communicação com aquelle grande pensador inglez, eu lhe agradeceria as relações que fiz com elle em 1869. E desse anno a amizade litteraria intima que travei com Jules Sandeau; a este quem me apresentou foi, recordo-me bem, o actual conselheiro Lafayette, da antiga firma da Actualidade, Farnese, Lafayette e Pedro Luiz, que eram, com Tavares Bastos, os directores da mocidade liberal. A Actualidade fôra talvez o primeiro jornal nosso de inspiração puramente republicana. A semente que germinou depois, em meu tempo, foi toda espalhada por ella.
Antes de lêr Bagehot, eu tinha lido muito sobre a Constituição Ingleza. Tenho deante de mim um caderno de 1869, em que copiava as que em minhas leituras mais me feriam a imaginação, método de educar o espírito, de adquirir a forma do estilo, que eu recomendaria, se tivesse autoridade, aos que se destinam a escrever, porque, é preciso fazer esta observação, ninguém escreve nunca senão com o seu período, a sua medida, Renan diria a sua euritmia, dos vinte e um anos. O que se faz mais tarde na madureza é tomar somente o melhor do que se produz, desprezar o restante, cortar as porções fracas, as repetições, tudo o que desafina ou que sobra: a cadência do período, a forma da frase ficará, porém, sempre a mesma. O período de Lafayette ou de Ferreira Viana, de Quintino ou de Machado de Assis, é hoje, com as modificações da idade, que são inevitáveis em tudo, o mesmo com que eles começaram. Está visto que eu não incluo nos começos de um escritor as tentativas que cada um faz para chegar à sua forma própria; o que digo é que o compasso se fixa logo muito cedo, e de vez, como a fisionomia. Nesse livro de minhas leituras de 1869, quarto ano da Academia, encontro no índice, com muita Escravidão e muito Cristianismo, muita Eloqüência inglesa, muito Fox e Pitt.
Nesse tempo a Câmara dos Comuns já tinha para mim o prestígio de primeira Assembléia do mundo, mas a realeza inglesa era ainda a dos quatro Jorges, principalmente a de Jorge III, a bête noire de Martinho de Campos, ao passo que a Câmara dos Lordes, essa, com todo o cortejo das antigualhas dos Tudors, era para meu liberalismo, americanizado por Laboulave, sob disfarce de carnaval histórico, uma odiosa procissão aristocrática em pleno mundo moderno. Dos dois governos, o inglês e o norte-americano, o último parecia mais livre, mais popular. Por motivos diferentes a monarquia constitucional, democratizada por instituições radicais, seria ainda para o Brasil um governo preferível à república, mesmo pelo fato de já existir; mas, em tese, entre essa monarquia e a república, a superioridade se havia, estava ao lado desta. A France Nouvelle – a última parte dela foi verdadeiramente profética –, com toda a sua preferência raciocinada pela monarquia constitucional, deixou-me, como já disse, suspenso, porque todo o seu delicado aparelho tinha como peça principal, ou pelo menos como peça de aperfeiçoamento, a dissolução régia, direito próprio do monarca, e exatamente essa espécie de dissolução é que era para a nossa escola a manivela do governo pessoal.
A Constituição Inglesa de Bagehot é o livro de um pensador político, não de um historiador, nem de um jurista. Quem lê a massa inextricável de fatos que se contêm, por exemplo, na História Constitucional do dr. Stubbs, ou um desses rápidos panoramas de uma época inteira, que de repente Freeman nos desvenda em uma de suas páginas, não encontra em Bagehot nada, historicamente falando, que não lhe pareça, por assim dizer, de segunda mão. O que, porém, nem Freeman, nem Stubbs, nem Gneist, nem Erskine May, nem Green, nem Macaulay conseguiu nos dar tão perfeitamente como Bagehot, aliás um leigo em história e política, um simples amador, foi o segredo, as molas ocultas da Constituição.
Freeman mostrava no seu pequeno livro O Crescimento da Constituição Inglesa que essa Constituição nunca foi feita; que nunca nas grandes lutas políticas da Inglaterra a voz da nação reclamou novas leis, mas só o melhor cumprimento das leis existentes; que a vida, a alma da lei inglesa foi sempre o procedente; que as medidas para fortalecer a coroa alargaram os direitos do povo e vice-versa. Todo ele é cheio de idéias sugestivas que iluminam, para o espírito, um grande campo de visão. De repente encontra-se um quase paradoxo, desses que põem em confusão todas as idéias morais da experiência histórica. S. Luís, dirá ele, com as suas virtudes e prestígio, preparou o caminho para o despotismo dos seus sucessores. Não será o mesmo o efeito do reinado de Pedro II? “Para conquistar a liberdade como uma herança perpétua há épocas em que se precisa mais dos vícios dos reis do que das suas virtudes. A tirania dos nossos senhores Angevinos acordou a liberdade inglesa do seu túmulo momentâneo. Se Ricardo, João e Henrique tivessem sido reis como Alfredo e S. Luís, o báculo de Estêvão Langton, a espada de Roberto Fitzwalter, nunca teriam reluzido à testa dos barões e do povo de Inglaterra”
Bagehot não tem dessas intuições retrospectivas, dessas vistas gerais locais; o que tem, é a compreensão, a adivinhação do maquinismo que vê funcionar. Tomando a Constituição inglesa como se fosse um relógio de catedral, outros saberão melhor a história desse relógio, o modo da sua construção, as alterações por que passou, as vezes que esteve parado, ou explicarão o simbolismo das figuras que ele põe em movimento, quando o seu poderoso martelo bate as horas do dia; ele, porém, conhece melhor o mecanismo atual, que simplifica explicando-o.
Bagehot, pode-se ver, era um espírito de afinidades e simpatias quase republicanas, como Grote, Stuart Mill, John Morley, e todo o radicalismo positivista inglês. Banqueiro de nascença, ele é um exemplo mais dessa singular atração para os estudos especulativos ou de política pura, que por vezes se notou na alta finança inglesa, com o próprio Grote, Mr. Goschen, ou Gladstone. O seu gênio era desses que renovam todos os assuntos que tratam. Não sei se me engano, mas acredito que a Constituição inglesa é uma esfinge, da qual foi ele quem decifrou o enigma.
As idéias que devo a Bagehot são poucas, mas são todas elas, por assim dizer, chaves de sistemas e concepções políticas, de verdadeiros estados do espírito moderno. Foi ele, por exemplo, quem me deu a idéia do que ele chamou governo de gabinete, como sendo a alma da moderna Constituição inglesa. “No governo de gabinete, diz ele, o Poder Legislativo escolhe o Executivo, espécie de comissão, que ele encarrega do que respeita à parte prática dos negócios e assim os dois poderes se harmonizam, porque o Poder Legislativo pode mudar a sua comissão, se não está satisfeito com ela ou se lhe prefere outra. E, no entanto – tal é a delicadeza do mecanismo –, o Poder Executivo não fica absorvido a ponto de obedecer servilmente, porquanto tem o direito de fazer a legislatura comparecer perante os eleitores, para que estes lhe componham uma Câmara mais favorável às suas idéias.”
Essa é a primeira idéia, ou grupo de idéias, que devia a Bagehot: o governo de gabinete, o gabinete comissão da Câmara, o gabinete saído da Câmara tendo o direito de dissolver a Câmara, dissolução ministerial (não a Coroa só, nem a Coroa com um gabinete contrário à Câmara): tudo, em suma, que depois daquele pequeno livro se tornou outros tantos lugares comuns, mas que ele foi o primeiro a revelar, a fixar.
É ele quem destrói os dois modos clássicos de explicar a Constituição inglesa: o primeiro, que o sistema inglês consiste na separação dos três poderes; o segundo, que consiste no equilíbrio deles. Sua idéia é que os dois poderes, o Executivo e o Legislativo, se unem por um laço que é o gabinete e que, de fato, assim só há um poder, que é a Câmara dos Comuns, de que o gabinete é a principal comissão. “O sistema inglês, diz ele, não consiste na absorção do Poder Executivo pelo Legislativo; consiste na fusão deles.” O rival desse sistema é o que ele chamou sistema presidencial. Essas designações são hoje usadas por todos, mas são todas dele. “A qualidade distintiva do governo presidencial é a independência mútua do Legislativo e do Executivo, ao passo que a fusão e a combinação desses poderes serve de princípio ao governo de gabinete.”
Cada uma das suas palavras, comparando os dois sistemas de governo, merece ser pesada. Resumindo essas páginas, eu contribuo de certo melhor para a educação dos jovens políticos, chamo a sua atenção para os problemas mais delicados, do que se lhes desse idéias minhas. “Comparemos primeiro, diz ele, esses dois governos em tempos calmos. Em uma época civilizada, as necessidades da administração exigem que se façam constantemente leis. Um dos principais objetos da legislação é o lançamento dos impostos. As despesas de um governo civilizado variam sem cessar e devem variar, se o governo faz o seu dever... Se as pessoas encarregadas de prever todas essas necessidades da administração não são as que fazem as leis, haverá antagonismo entre elas e as outras. Os que devem marcar a importância dos impostos entrarão seguramente em conflito com os que tiverem reclamando o seu lançamento. Haverá paralisia na ação do Poder Executivo, por falta de leis necessárias, e erro na da legislatura, por falta de responsabilidade: o Executivo não é mais digno desse nome, desde que não pode executar o que ele decide; a legislatura, por seu lado, desmoraliza-se pela sua independência mesma, que lhe permite tomar certas decisões capazes de neutralizar as do poder rival.”
Da desordem financeira que resulte dessa falta de inteligência entre o Executivo e o Legislativo e dessa fabricação de orçamentos sem o governo, quem é o principal interessado na perfeição da lei de meios, que é o responsável? A quem se pode responsabilizar ou afastar da gestão dos negócios públicos? “Não há ninguém a censurar senão uma legislatura, reunião numerosa de pessoas diversas, que é difícil punir e que estão armadas, elas mesmas, do direito de punir.” Na Inglaterra, o sistema é diferente. Em um momento grave, o gabinete pode recorrer à dissolução; na América, é preciso esperar com paciência, para se resolver qualquer conflito de opinião entre o Executivo e o Legislativo, que expire o prazo de um deles. Até lá eles guerreiam-se implacavelmente, como dois partidos rivais.
Suponha-se que não há motivo possível de conflito: “Os governos de gabinete são os educadores dos povos, os governos presidenciais não o são; pelo contrário, podem corrompê-los. Diz-se que a Inglaterra inventou esta fórmula: a oposição de Sua Majestade; que, primeiro, dentre todos os Estados, ela reconheceu que o direito de criticar a administração é um direito tão necessário na organização política como a própria administração. Essa oposição que se encarrega da crítica, acompanha necessariamente o governo de gabinete. Que magnífico teatro para os debates, que maravilhosa escola de instrução popular e controvérsia política oferece a todos uma Assembléia Legislativa! Um discurso que é aí pronunciado por um estadista eminente, um movimento de partido produzido por uma grande combinação política, eis os melhores modos conhecidos até hoje de despertar, animar e instruir um povo... Os viajantes que na América percorreram mesmo os Estados do Norte, isto é, o grande país onde se mostra por excelência o governo presidencial, observaram que a nação não tem gosto pronunciado pela política e que não se encontra uma opinião trabalhada com todo o acabado e toda a perfeição que se nota na Inglaterra... Sob um governo presidencial, o povo não tem senão um momento das eleições a sua parte de influência... Nada excita tal povo a formar para si uma opinião ou uma educação, como o faria sob um governo de gabinete. Sem dúvida a sua legislatura é um teatro para os debates, mas esses debates são como que prólogos não seguidos de peças; não trazem nenhum desfecho, porque não se pode mudar a administração; não estando o poder à disposição da legislatura, ninguém presta atenção aos debates legislativos. O Executivo, esse grande centro do poder e dos empregos, fica inabalável. Não se pode mudá-lo. O modo de ensino que, pela educação do nosso espírito público, prepara as nossas resoluções e esclarece os nossos juízos, não existe sob este sistema. Um país presidencial não tem necessidade de formar cada dia opiniões estudadas e não tem meio algum de as formar.” O mesmo se dá com a ação da imprensa, que também não pode deslocar a administração. Na Inglaterra, o Times tem feito muitos ministérios; nada de semelhante se podia dar na América... Ninguém se preocupa dos debates do Congresso, eles não dão resultado algum, e ninguém lê os longos artigos de fundo, porque não têm influência sobre os acontecimentos.
Mas não é só o Poder Legislativo que é fraco por essa divisão, é também o Executivo. “Na Inglaterra, um gabinete sólido obtém o concurso da legislatura em todos os atos que têm por fim facilitar a ação administrativa: ele é, por assim dizer, ele próprio, a legislatura. Mas um presidente pode ser embaraçado pelo Poder Legislativo e o é quase inevitavelmente. A tendência natural dos membros de toda a legislatura é impor a sua personalidade. Eles querem satisfazer uma ambição louvável ou censurável; querem, sobretudo, deixar vertígios da sua atividade própria nos negócios públicos.”
Além do enfraquecimento causado por esse antagonismo do Legislativo, o sistema presidencial enfraquece o Poder Executivo, diminuindo-lhe o seu valor intrínseco. “Os homens de Estado entre quem a nação tem o direito de escolher sob o governo presidencial são de qualidade muito inferior aos que lhe oferece o governo de gabinete, e o corpo eleitoral encarregado de escolher a administração é também muito menos perspicaz.”
Todas essas vantagens, porém, são ainda mais preciosas em tempos difíceis, do que nos tempos calmos: “Uma opinião pública bem formada, uma legislatura que infunda respeito, hábil e disciplinada, um Executivo convenientemente escolhido, um Parlamento e uma administração que não se embaraçam reciprocamente, mas que cooperam juntos, são vantagens cuja importância é maior quando se está a braços com grandes questões , do que quando se trata de negócios insignificantes: maior, quando se tem muito que fazer, do que um trabalho fácil. Acrescentemos, porém, que o governo parlamentar, em que existe um gabinete, possui, além disso, um mérito particularmente útil nos tempos tormentosos: o de ter sempre à sua disposição uma reserva de poder pronta para operar, quando circunstâncias extremas o exijam...”
“Sob um governo presidencial, nada semelhante é possível. O governo americano gaba-se de ser o governo do povo soberano; mas, quando aparece uma crise súbita, circunstância na qual o uso da soberania se torna sobretudo necessário, não se sabe onde encontrar o povo soberano. Há um Congresso eleito por um período fixo, que pode ser dividido em frações determinadas, de que se não pode apressar nem retardar a duração: há um presidente escolhido também por um lapso de tempo fixo e inamovível durante todo ele; todos os arranjos estão previstos de modo determinado. Não há em tudo isso nada de elástico; tudo, pelo contrário, é rigorosamente especificado e datado. Aconteça o que acontecer, não se pode precipitar, nem adiar. É um governo encomendado de antemão, e, convenha ou não, ande bem ou mal, preencha ou não as condições desejadas, a lei obriga a conservá-lo.”
Em tempo de guerra ou de relações diplomáticas complicadas, é que se vê o defeito desse sistema em toda a luz. Esse sistema, diz Bagehot, pode-se em uma palavra: – “governar pelo desconhecido”. “Ninguém na América tinha a menor idéia do que podia ser mister Lincoln nem do que ele poderia fazer. Sob o governo de gabinete, pelo contrário, os homens de Estado principais são familiarmente conhecidos de todos, não somente pelos seus nomes, mas pelas suas idéias. Nós nem mesmo imaginamos que se possa confiar o exército da soberania a um desconhecido.”
Devo outras idéias a Bagehot. Antes de o ler, eu tinha o preconceito democrático contra a hereditariedade, o princípio dinástico e a influência aristocrática. Foi esse democrata que me fez compreender como o que ele chamou as partes imponentes da Constituição inglesa, “as que produzem e conservam o respeito das populações”, são tão importantes como as eficientes, “as que dão à obra o movimento e a direção”. Frases como estas gravam-se no pensamento: “Uma segunda e raríssima condição de governo efetivo é a calma do espírito nacional, isto é, essa disposição de espírito que permite atravessar, sem perder o equilíbrio, todas as agitações necessárias que as peripécias dos acontecimentos encerram. Nunca no estado de barbaria ou de meia civilização um povo possuiu essa qualidade. A massa da gente sem instrução na Inglaterra não poderia ouvir hoje tranqüilamente estas simples palavras: Ide escolher o vosso governo; semelhante idéia lhes perturbaria a razão e lhes faria recear um perigo quimérico. A vantagem incalculável (o itálico é meu) das instituições imponentes em um país livre é que elas impedem essa catástrofe. Se a nomeação dos governantes se faz sem abalo, é graças à existência aparente de um governo não sujeito à eleição. As classes pobres e ignorantes imaginam ser governadas por uma rainha hereditária e que governa pela graça de Deus, quando na realidade são governadas por um gabinete e um Parlamento composto de homens escolhidos por elas mesmas e que saem das suas fileiras.”
A pompa, a majestade, o aparto todo da realeza entrava assim para mim nos artifícios necessários para governar e satisfazer a imaginação das massas, qualquer que seja a cultura da sociedade; a realeza passava naturalmente para a classe das instituições a que Herbert Spencer chamou cerimoniais, como os troféus, os presentes, as visitas, as prosternações, os títulos, etc. “Nada mais pueril na aparência do que o entusiasmo dos ingleses pelo casamento do príncipe de Gales. Mas nenhum sentimento está mais em harmonia com a natureza humana. As mulheres, que compõe ao menos metade da raça humana, preocupam-se cem vezes mais de um casamento do que de um ministério.” E além: “Enquanto a espécie humana tiver muito coração e pouca razão, a realeza será um governo forte, porque se harmoniza com os sentimentos espalhados por toda parte, e a República um governo fraco, porque se dirige à razão.”
A idéia principal que recebi de Bagehot foi essa da superioridade prática do governo de gabinete inglês sobre o sistema presidencial americano: por outra, que uma monarquia secular, de origens feudais, cercada de tradições e formas aristocráticas, como é a inglesa, podia ser um governo mais direta e imediatamente do povo do que a república. “Uma vez que o povo americano escolheu o seu presidente, ele não pode mais nada, e o mesmo se dá com o colégio eleitoral que lhe serviu de intermediário.” A Câmara dos Comuns, essa, porém, faz e desfaz o gabinete, de modo que o governo está sempre nas mãos da representação nacional. Se se dá um desacordo entre eles, em que o ministério supunha ter de seu lado a opinião, dissolve a Câmara, e, dentro de dias, a nação se pronuncia. Comparados os dois governos, o norte-americano ficou-me parecendo um relógio que marca as horas da opinião, o inglês, um relógio que marca até os segundos.